알타미미(Al Tamimi & Company) 코리아 그룹 윤덕근 변호사

1. 들어가며  

카타르 통상산업부(Ministry of Commerce and Industry, 이하 “MOCI”)는 2020. 5. 31. 민관협력사업에 관한 법률(Law No. 12 of 2020 Organising the Partnership between the Public and Private Sector, 이하 “PPP 법”)을 발표했습니다. 종전에도 카타르는 PPP 사업을 허용하고 있었고 한창 진행 중인 PPP 사업도 있으나, PPP 법을 제정하여 기존의 입찰 법령 (Tenders and Auction Law, Law No. 24 of 2015)을 대체하게 된 것입니다.

PPP 법의 제정은 2022년 카타르 월드컵을 앞두고 카타르의 인프라를 발전시키기 위한 중요한 동력으로서 카타르 국가 비전 2030의 일환이기도 합니다. 참고로 카타르 국가비전 2030은 2030년까지 카타르 국민의 삶을 높은 수준으로 향상시키고 경제발전을 지속시켜 선진국에 진입하는 것을 목적으로 하며, 이를 위해 향후 합계 850억 불 규모의 프로젝트 발주를 예정하고 있습니다. 

본고에서는 카타르 PPP법의 주요 내용들을 소개하고자 합니다.

2. PPP 법의 목적과 기대효과

PPP 법은 (i) 민간 부문의 사업역량 고취, 경쟁 촉진 및 카타르 경제 발전에 있어 민간 부문의 역할과 사업참여 제고, (ii) 공공 부문이 공적 비용을 절감하고 프로젝트 수행에 있어 효율성 제고를 지원하는 방향으로 프로젝트 운영을 위한 신규 전략을 채택토록 하는 것을 목적으로 합니다.  

또한 PPP 법은 (i) 리스크의 다양화, 분배 및 감소, (ii) PPP 수행을 위한 전문가 활용, (iii) 리소스 운영을 위한 정책과 감독 절차의 공개 및 투명성 제고, (iv)  카타르 경제 발전을 위한 프로젝트 투자에 대한 사적 부문의 참여 독려, (v) 경쟁 촉진 및 독점으로부터의 소비자 보호, (vi) 프로젝트를 위한 재원 조달 역량 제고, (vii) 프로젝트의 신용도 제고, (viii) 대기업, 중소기업 및 공적 부문 간 협력 강화, (xi) 기본적 경제 표준에 근거한 프로젝트의 운영과 이를 통한 사회경제적 혜택 유도 등의 효과가 있을 것으로 기대되고 있습니다.  

3. PPP 법의 적용범위

PPP 법의 발효에 따라 원칙적으로 향후의 모든 PPP 사업에는 동법이 적용됩니다. 다만 내각(Council of Ministers)의 승인을 받으면 계약으로 그 적용을 배제하는 것이 가능합니다.

PPP 법이 기존에 진행 중인 사업에도 소급적으로 적용되는지 여부는 분명하지 않으나, PPP법은 MOCI 장관이 PPP법을 구체적으로 시행하기 위한 규정들을 공포할 책임이 있다고 규정하고 있으므로(제29조), 현행 법령들은 하위법령 제정 전까지 PPP 법에 저촉하지 않는 범위 내에서 효력을 발생합니다. 즉 입찰 및 경매에 관한 법령(Tender and Auction Law)이 일정 범위 내에서 계속 효력을 가질 것으로 보입니다.

4. PPP 사업의 담당부서

PPP 법상 MOCI가 PPP를 담당하는 행정기관으로 되어 있습니다. MOCI 내 PPP 담당부서(Competent Department)가 카타르의 PPP 사업계획을 관리하고 개별 PPP 사업을 감독합니다. 종전에는 재무부(Ministry of Finance)가 PPP 담당부서의 업무를 담당한 바 있습니다. MOCI는 PPP 사업의 구상과 발전을 위한 주요 결정과 의견 수렴을 수행합니다.

카타르의 공공 부문은 공공기관, 공기업 및 행정각부를 막론하고 PPP 법에 따른 PPP 사업을 주관할 수 있습니다(이하 PPP 사업을 주관하고 PPP 계약의 당사자가 되는 공공 부문을 ‘주무관청’이라고 합니다). 예컨대 카타르석유공사(Qatar Petroleum)나 카타르수전력청(Kahramaa)도 PPP 법의 적용을 받을 수 있습니다.

5. PPP의 사업추진방식(제3조)

카타르 PPP 법은 우리나라의 사회기반시설에 대한 민간투자법(이하 ‘민간투자법’)과 마찬가지로 사업방식을 열거하고 있습니다. 구체적으로 (i) 임차권 또는 사용권 부여를 통한 사업부지 개발 방식, (ii) BOT 방식(Build-Operate-Transfer), (iii) BTO 방식(Build-Transfer-Operate), (iv) BOOT 방식(Build-Own-Operate-Transfer), (v) 관리운영방식(Operation and Maintenance), (vi) 기타 MOCI 장관이 제안하여 내각이 승인한 방식 등이 규정되어 있습니다.

참고로 BOT는 인프라 준공 후 일정기간 동안 사업시행자에게 시설 소유권이 인정되고 기간 만료시 시설 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되는 방식이며, BTO는 인프라 준공과 동시에 시설 소유권이 국가에 귀속되며 사업시행자에게 일정기간의 시설관리운영권을 인정하는 방식을 말합니다.

이상과 같이 다양한 유형의 사업방식을 상정하고 있기 때문에 종전에 PPP 사업이라고 생각되지 않던 사업(예컨대 O&M 계약)마저도PPP 법의 적용을 받을 가능성이 있습니다.

6. PPP 사업의 추진 절차 (입찰 전 단계)

PPP 법은 PPP 사업의 Value-for-Money[1] 달성을 위해 기본계획 수립 및 PPP 사업의 선정 절차, 특히 PPP 사업이 공공과 민간 모두의 목적 달성을 위해, PPP 사업 입찰 전에 정부 부처, PPP 부서, MOCI, 내각 및 총리 등이 수행해야 할 업무들(즉 due diligence)에 관한 규정들을 두고 있습니다.

 (1) 먼저 PPP 사업을 주관할 공공 부문(PPP 계약의 일방당사자가 됨. 이하 ‘주무관청’)은 직접 또는 민간의 제안에 따라 PPP로 진행할 사업을 지정하고 MOCI 장관에게 승인(approval in principle)을 요청해야 합니다(법 제4조). 
 (2) MOCI 장관의 승인을 받은 후, 주무관청은 사업의 개념, PPP 방식의 적격성 및 각 당사자들의 역할과 책임에 관한 내용이 포함된 보고서를 작성해야 합니다(제5조). 위 보고서는 MOCI 장관에게 제출되며, MOCI 장관이 자신의 의견(recommendation)을 부기하여 총리(Prime Minister)에게 제출합니다. 
 (3) 구체적인 프로젝트의 원활한 수행을 위해 MOCI 장관에 의해 프로젝트 위원회(Project Committee)가 구성됩니다(제6조). 프로젝트 위원회 위원에는 주무관청, MOCI 산하 PPP 부서 및 감사원(State Audit Bureau)의 각 장이 포함되며, 프로젝트 위원회의 임무는 다음과 같습니다.
   - 사업계획서(Project Policy Document)(사업타당성 보고서의 요약된 형태)의 준비
   - 입찰 평가 
   - 입찰참가자 관련 계약의 협상[2] 
   - 우선협상대상자에 관하여 주무관청에 의견 제시 
 (4) 총리가 프로젝트를 승인하면 주무관청은 프로젝트 위원회와 함께 본격적으로 사업타당성 보고서(Project Study 또는 Project Business Case)를 준비해야 합니다(제7조). 사업타당성 보고서에 포함되어야 하는 10개 항목은 다음과 같습니다. 
   - 프로젝트 시행의 전략상 및 운영상 장점
   - 프로젝트의 내용, 계약 형태, PPP 계약 조건 및 주무관청/사업시행자의 역할과 기능
   - 프로젝트 시행의 상세계획
   - 프로젝트 시행을 주관할 정부기관과 사업부지 
   -  프로젝트의 예상 자본비용, 정부기관이 조달해야 할 비용 및 보증을 제공할 행정기관
   - 낙찰자, 프로젝트 회사 또는 지분권자, 계약상대방 및 하수급인에게 부여되는 인센티브의 내용
   - 입찰참가자가 충족해야 하는 재정적, 기술적 규제기준과 요구사항, 프로젝트 수행 능력
   - PPP 방식에 따른 사업시행시 발생하는 재정적, 기술적 이점 및 프로젝트 회사가 부담하는 리스크의 내용
   - PPP 계약에 따른 의무 이행과 그 감독을 위한 주무관청의 행정적, 재정적 및 기술적 능력
   - PPP 계약 이행을 감독할 담당 관청의 확인

사업타당성 보고서는 MOCI 장관에게 제출되고, 장관은 자신의 의견을 부기하여 총리에게 제출합니다. 

7. 입찰 절차

사업타당성 보고서 승인이 완료되면 주무관청은 프로젝트 위원회와 함께 입찰안내서(Prospectus)를 준비하고, 입찰을 지역 또는 신문(또는 웹사이트)과 정부조달 통합 웹사이트에 공고합니다(제8조).

입찰안내서(Prospectus)의 내용에는 프로젝트 명, 사업시행사(project company)의 법적 형태와 요구조건, PPP 계약의 주요 내용(terms and conditions), 낙찰자에게 주어지는 인센티브(혜택), 입찰 평가 기준 및 방법, 입찰참가자가 제출하는 서식과 문서, 이행보증(preliminary and/or final bond)의 가액, 입찰 절차의 계획표(timetable) 등이 포함됩니다. 입찰안내서(Prospectus)의 조건을 충족하지 못한 입찰은 평가대상에서 제외됩니다(제13조). 여기서 이행보증은 법상 카타르 국내에서 발행될 것을 요구하고 있지는 않기 때문에 해외금융기관의 보증도 가능해 보입니다만, 주무관청 입장에서는 입찰문서에서 카타르 국내금융기관이 발행한 보증을 요구할 가능성이 높아 보입니다.

입찰 방식에는 2단계 입찰, 제한경쟁입찰, 무마라사(Mumarasa), 경쟁입찰, 수의계약 및 기타 내각이 승인한 계약 방식 등이 인정됩니다.  여기서 2단계 입찰(two stage tendering)은 사업 내용이 구체적으로 확정되기 전에 사업시행자를 조기에  선정하기 위해 전형적으로 활용되는 방식으로, 1단계에서는 프로젝트에 대한 업무를 개시할 수 있도록 제한된 업무만 합의되고, 2단계에서 사업비가 확정되는 것을 내용으로 합니다. 또한 무마라사(Mumarasa)는 입찰참가자 2인이 직접적으로 상호 경쟁하는 입찰 절차를 말합니다.

낙찰자 선정은 투명성, 자유경쟁, 기회 및 대우의 균등 원칙에 따라 이루어져야 하며, 낙찰자는 재무적 기술적 요구수준을 충족할 것이 요구됩니다(제12조). 프로젝트 위원회는 낙찰자 선정 전에 이에 관하여 MOCI 장관에게 총리 보고를 위한 의견을 제시해야 하는데, 이 때 PPP 계약의 초안과 낙찰자 선정을 위한 상세 정보가 함께 첨부됩니다(제16조).

총리는 입찰참가자가 1인인 경우, 모든 입찰이 입찰안내서에 기재된 요구조건을 준수하지 못하거나 평가가 불가한 경우, 입찰안내서에 기재된 다른 사정이 있는 경우, 공익을 위하여 필요한 경우 입찰을 취소할 수 있습니다(제14조). 입찰이 취소된 경우 입찰참가자가 참가비용을 보상받을 수 있는지에 관한 규정은 없으며, 입찰문서에 해당 내용이 기재된 경우에 비용 보상이 가능할 것으로 보입니다.

8. PPP 계약 (Partnership Agreement)

PPP 계약은 Partnership Agreement, Partnership Contract라고도 불리며, 주무관청인 공공 부문과 사업시행자인 사적 부문이 서로 체결하는 계약을 말합니다. 우리나라 민간투자사업에서의 ‘실시협약’이 이에 해당하는데, 본고에서는 편의상 ‘PPP 계약’이라고 칭하기로 합니다.

PPP 계약은 다음 사항들을 규정합니다(제17조).
  - 프로젝트의 성격과 범위
  - 프로젝트 자본 및 자산의 소유 주체
  - 인허가 취득에 대한 책임 
  - 상호 재정적 의무(mutual financial obligations)
  - 서비스 요금의 산출 근거
  - 품질 보증 방식과 프로젝트 관리운영을 위한 재정적, 행정적 감독의 수단
  - 법령 개정, 불가항력 등에 관한 리스크 분배의 기준
  - 계약기간(사업기간)
  - 주무관청이 일방적으로 계약을 해지할 수 있는 사유와 그 경우 보상의무
  - 계약기간 만료, 프로젝트의 조기 또는 부분 해지시 원상회복에 관한 기준 등

PPP 계약의 최대 기간은 30년이며, 공익상 필요에 의해 총리의 승인을 받으면 연장도 가능합니다(제18조).

한편 계약의 준거법은 카타르 법으로 규정해야 하며 이에 반하는 계약조항은 무효입니다(제28조), 또한 PPP 계약과 관련하여 발생하는 분쟁에 대해서는 카타르 법원이 전속적 재판관할을 가지지만, MOCI 장관의 제안과 총리의 승인을 거쳐 다른 분쟁해결 방안을 규정하는 것이 가능합니다(제28조).

9. 사업시행법인(Project Company)

PPP 사업은 원칙적으로 PPP 사업 시행을 유일한 목적으로 하는 사업시행법인(프로젝트 회사)에 의해 실시되어야 합니다.  PPP 계약의 당사자가 되는 주무관청(공공)은 사업시행법인에 지분을 투자할 수 있으며, 그렇지 않을 경우에는 낙찰자가 사업시행법인을 설립해야 합니다(제19조). 사업시행법인은 외국인이 100% 소유하는 것도 가능하며, 총리의 승인에 따라 외국인의 소유나 부동산의 임대차에 대한 입법적 규제를 면제받을 수도 있습니다(제23조).

입찰안내서(Prospectus) 등 입찰문서에서 허용되는 경우, 사업시행법인의 설립 없이 입찰참가자가 곧바로 PPP 사업을 시행할 수 있으나, 이 경우 입찰참가자에게 사업을 수행할 능력과 재정적, 기술적 능력이 요구됩니다(제19조).

사업시행법인은 계약상대방인 주무관청의 승인을 득한 후 계약상 권리 또는 자산에 대하여 담보를 제공함으로써 카타르 내외의 은행으로부터 융자를 받을 수 있습니다(제20조). 

PPP 법은 PPP 계약이 정하는 바에 따라 사업시행자가 최종소비자에게 서비스를 제공하고 요금을 징수할 권한을 명시적으로 부여하고 있습니다(제21조). 기존에는 이에 관한 법적 근거가 없었다는 점에서 중요한 의의가 있는 것으로 이해되고 있습니다. 예컨대 카타르의 수도 및 전기 공급을 담당하는 공사인 카라마(Kahramaa)가 주관하는 PPP 사업에서도 법적 근거에 따라 사업시행자가 소비자에게 전기를 판매할 수 있는 법적 근거가 마련되었습니다.

10. 맺음말

주지하다시피 PPP 법의 제정은 PPP 프로젝트 추진의 투명성과 예측가능성을 위해 권장되는 PPP Framework의 제고 측면에서 유의미한 조치로서, 향후 카타르 PPP 프로젝트를 활성화시키는 데 큰 도움이 될 것으로 기대됩니다.

다만, 총사업비를 위한 예산 확정에 대한 내용이 없는 점, 일부 규정들이 다소 모호한 점 등은 비판으로 지적되고 있고, 프로젝트 금융 대주의 개입권(step-in right) 등 실무상 필요한 내용들이  PPP 법 자체에 특별히 규정되어 있지는 않습니다만, 주무관청과의 협의 과정에 따라 PPP 계약에 반영함으로써 사업의 안정성과 예측가능성을 도모할 수 있을 것으로 보입니다.