한승훈 HUILV LANDSCAPE(汇绿园林建设发展有限公司) 부사장(우한대학교 법학원환경법연구소 박사)

 

2016년 말 후베이성은 전국 최초로 토양 관리 자치법규를 발표했고, 2017년 10월 후베이성 환경 과학 연구원은 '토양오염 예방 및 관리에 관한 행동계획 실시방안(湖北省土壤污染防治行动计划工作方案)' 설명회를 개최했다. 이에 후베이성 토양오염 현황 및 정책, 중국 토양복원 프로젝트의 주요 모델과 외자 진출에 대해 간략히 소개하고자 한다.

후베이성 및 후난성, 중국 중금속 오염 집중

 

중국은 지난 40여 년간 대기오염 및 수질오염을 관리해 왔지만, 토양오염의 관리 및 복원은 이제 막 시작했다. 도시화 및 공업화가 진행됨에 따라 토양오염 문제도 끊이지 않고 있다. 특히 매년 농경지 중금속 오염으로 인한 식량 오염이 1200만 톤, 경제적 손실이 200억 위안(약 3조2886억 원)에 달하고 있다.

 

북방지역보다 남방지역의 토양오염이 심각한 수준이다. 특히 후베이성과 후난성에 중금속 오염이 집중돼 있다. 후베이성은 중국 광업의 중심지로 광석의 채굴 및 제련 등에 조예가 깊다. 광산의 채광, 가공 과정에서 대량의 연기, 폐수, 폐기물 등이 발생하고 있다. 또한 이 지역은 강수량이 풍부하기에 오염물이 쉽게 흡수돼 심각한 토양오염을 초래하고 있다.

 

'후베이성 환경 품질 상황(湖北省环境质量状况)'은 토양오염의 심각도에 따라 경미오염, 경도오염, 중도오염, 심각오염으로 구분했으며 각각 17.62%, 10%, 2.38%, 0.48%를 차지하고 있다. 또한 16개 지역 중 7개 지역에서 중금속이 초과 검출됐다. 심각오염지역은 황강(黄冈), 중도오염지역은 황스(黄石), 경도오염지역은 황강, 황스, 이창(宜昌), 징먼(荆门), 샤오간(孝感), 언스(恩施), 셴타오(仙桃)에 소재한다.

 

후베이성 327개 토양오염측정소의 측정 결과에 의하면 카드뮴(10%), 니켈(7.1%), 구리(3.8%), DDT(1.9%), 벤조피렌(1.4%), 아연(1.0%), 비소(0.5%) 순으로 중금속이 검출됐다. 한편, 벤조피렌(24.51배), 구리(2.86배), 아연(2.72배), 카드뮴(1.1배), 니켈(0.52배), DDT(0.48배), 비소(0.25배) 순으로 기준을 초과했다.

 

후베이성, 전국 최초로 토양오염 예방 및 관리 관련 자치법규 시행

 

토양오염을 개선하기 위해 중국 정부는 강력한 정책을 시행했다. 2011~2015년 중앙재정부(财政部)는 300억 위안(약 4조9329억 원)을 토양 복원사업에 투입하고, 30~45%의 보조금을 지급하는 등 직접적으로 자금을 지원했다.

 

2016년 10월 1일, 후베이성은 전국 최초로 '후베이성 토양오염 예방 및 관리 관련 조례(湖北省土壤污染防治条例)'를 실시했다. 해당 조례를 통해 후베이성 토양오염 관리 법률 제도를 세웠다. 행정 수장 책임제 및 종신책임제를 정부 및 관련 부처가 공동으로 책임지는 다수책임제로 전환했다. 또한 후베이성 특색을 고려한 토양오염 고위험 업종 리스트 제정, 원산지 별 농산물 차등관리, 신고 및 장려제도 등을 실시했다.

 

2016년 12월 30일, 후베이성 정부는 '후베이성 토양오염 예방 및 관리에 관한 행동계획 실시방안(湖北省土壤污染防治行动计划工作方案)'을 추가 발표했다. 주요 내용은 다음과 같다.

   - 2018년 말까지 전 농경지, 2020년 말까지 고 위험지역 주변의 토양오염 상황을 규명할 것

   - 2020년 말까지 29개 토양복원기술 응용 시범사업을 완성해 후베이성을 토양오염 관리 및 복원기술 우수지역으로 거듭나게 할 것

   - 2030년까지 모든 농경지 및 건설부지의 환경 안전을 근본적으로 보장할 것

   - 2050년까지 토양 환경을 전면 개선해 생태계가 선순환되도록 할 것

 

중국 토양복원사업의 주요 비즈니스 모델

 

중국 토양복원사업의 주요 비즈니스 모델은 크게 '경쟁입찰 모델'과 '복원+개발 모델'로 나뉜다. '경쟁입찰 모델'은 정부가 경쟁입찰을 통해 사업자를 선정하고, 낙찰업체가 평가 및 시공을 담당한다. 이러한 모델은 정부가 실질적인 컨트롤 타워로 복구 비용, 조사, 위험 평가 등을 모두 부담한다. '복원+개발 모델'은 토양복원업체가 직접 토지개발업체와 함께 오염지의 복원 및 개발 등 전체 과정을 책임지고, 복원 비용은 개발업체가 부담한다.

 

기업의 토양복원사업 참가방식은 크게 3가지로 구분된다. EPC 방식은 사업자가 사전 조사 및 평가에서 후기 복원공사 시행까지 전체서비스를 제공하는 방식이다. 운영기간이 짧고, 위험요소가 적고, 한꺼번에 수익을 창출하지만, 정부가 자본금을 부담하기 때문에 자금조달이 제한된다.

BOT 방식은 건설-운영-양도의 방식으로, 프로젝트 완료 후 사업자가 자본설비 등을 일정기간 동안 운영하고, 운영기간이 종료되면 정부에 양도한다. 이는 프로젝트 파이낸싱에 유리하고 토양복원의 자본금을 정부와 사업자가 분담하지만, 운영기간이 길고, 토양복원업체의 리스크 컨트롤 능력 및 융자능력에 대한 요구가 높다.

PPP방식은 정부와 민간업체의 합작 방식이다. PPP방식의 영향으로 업체들은 투자 및 기술개발 등에 적극적으로 참가해 기존의 투자 대비 효과가 미미했던 문제를 해결할 수 있지만, 일정 규모 이상의 업체만이 참가할 수 있다. 

특히 중국은 대형 발주 프로젝트인 경우 연합체를 형성해 공개 입찰에 참여하는 경우가 있으며 연합체는 주로 설계회사, 시공회사, 투자자 등으로 구성된다. 하지만 연합체 입찰의 단점은 연합체 주체간에 연대책임을 지게 돼있어, 연합체가 낙찰 후 시공 시 문제가 생기면 발주처는 연합체 주체에 연대책임을 요구할 수 있기 때문에 연대 책임을 회피할 수 있는 법적 장치를 마련하는 것이 중요하다.

 

외자 진입 방법 및 제안

 

토양복원사업 입찰 과정에서 발주처는 사업자에게 중국 건설 주관 부처에서 발행한 친환경 공정 전문 도급 면허, 환경 공정 전문 디자인 면허, 건축지 및 기초공사 도급 면허, 건물 건설 및 시공 총 도급 면허 등을 요구할 수 있다. 일반적으로 외국의 환경보호 기술 및 자문 업체는 위의 요구를 만족시킬 수 없다. 

일반적으로 외자기업은 중국 기업에 비해 토양복원 기술수준이 높고 경험이 풍부하지만, 시장보호 및 오염수치 대외공개에 민감한 특성으로 인해 중국 토양복원시장에 진입하기에는 제한이 있다. 실제로 현재까지 외자기업이 단독으로 토양복원 공사를 담당한 적은 없다. 외자기업은 중국기업과 합자하거나, 현장 조사 평가 및 기술 자문 서비스에 집중하는 것을 고려할 수 있다.

 

중국의 토양오염 방지 관리 정책에 대한 의견

 

토양오염은 대기오염 및 수질오염처럼 눈에 보이거나 그 오염문제가 즉시 발견되지 않고 장시간 누적된 후 발견되는 특징이 있어, 토양오염 정화를 위해 막대한 비용과 장시간이 소요된다. 특히 토양오염은 지하수로 2차 오염을 발생시킬 수 있는 가능성이 높아 인체에 직접적인 해를 끼칠 수도 있다.

 

토양오염 방지 대책 시 토양과 지하수 문제를 연동해 해결해야 한다. 이를 위해서는 우선 사전 예방조치가 필요하며 토양오염검측망, 토양오염물질과 지하수오염물질 분류, 토양오염원조사 목록 및 토양오염평가기초를 구축해야 하며 주유소, 광산, 제련소, 군사지역, 산업원, 골프장 등과 같은 곳을 주요 토양오염 관리지역으로 지정해 체계적인 관리가 필요하다.

 

중국도 현재 토양오염 방지법 제정을 준비 중이며, 토양오염방지법의 가장 중요한 규정 중 하나가 오염원인자의 무과실책임 기준이다. 일반적으로 오염된 부지를 매입해 그 재산권을 승계한 주체는 그 부지에 대한 권리와 책임을 지게 하는데, 부지 매입 시 토양오염에 대한 조사없이 부지를 매입한 후 토양오염이 발견되면 원인자 부담원칙에 의거해 부지 매입자에게 과연 토양오염에 대한 책임을 지게해야 하는지의 문제가 쟁점이다. 한국은 과거 대법원 판결에서 유사한 소송에 대해 헌법 불합치 판정이 있는 사례를 참고하는 것이 도움이 될 수 있을 것으로 보인다.

 

※ 본 글은 외부 글로벌 지역전문가가 작성한 것으로, KOTRA의 공식 의견이 아님을 알려드립니다.