중국이 앓고 있는 환경오염 그리고 환경세

베이징 국연(國聯)컨설팅 김성훈 대표(중국정법대 법학 박사)

‘환경세’라는 것은 한마디로 정의하면 환경오염행위에 부과되는 조세를 말합니다. 즉, 어떤 행위로 직접적으로 발생된 환경오염 피해를 근거로 징수하는 조세입니다. 각 국가는 1993년 부터 소비세와 부가가치세를 포함해 에너지 및 자동차에 많은 조세를 부과하고 있습니다. 최근에는 환경적 특성에 따라 연료에 대한 체계적인 과세를 하고 있는데, 핀란드, 스웨덴 등에서 시행하는 ‘탄소세’ 등이 대표적이 예입니다.

최근 중국도 탄소세 도입을 검토하고 있습니다. 그 이유는 맹목적으로 세계적인 추세를 따르는 것이 아니라 국내외적인 압박과 필요에 의한 것으로 보입니다. 중국은 미국의 ‘청정에너지보안법’(2020년부터 온실가스 감축을 시행하지 않는 국가에 탄소세 부과) 제정에 대해 ‘탄소 무역보호주의’와 ‘탄소 무역차별주의’를 조장하고, 탄소 관세가 개발도상국의 무역을 제한하는 수단으로 사용될 수 있음을 우려하고 있습니다. 선진국이 탄소 관세를 시행하기 전에 중국에서도 미리 탄소세를 도입해 탄소 관세가 중국의 수출에 악영향을 미치지 않도록 대응 방안 마련에 고심하는 모습입니다.

이하는 현재 중국에서 입법을 추진하는 ‘환경세’에 대해 간략하게 기술입니다.

1. 환경세 징수정책 출범 배경

2007년 중국의 환경보호부(環境保護部), 국가통계국(國家統計局), 산업부(農業部) 등이 약 2년 동안 총 57만 명을 동원해 환경오염 실태 조사를 실시했고, 그 조사 자료인 “제1차 전국 오염원 조사공보”(第一次全國汙染源普查的通知)를 보면 전국 오·폐수 총 배출량은 2092억8100만 톤, 대기오염 총 방출량은 63조7203억6900만㎥에 이르고, 전국 경작지 면적의 10% 이상의 토지가 매우 심각한 금속오염 상태인 것으로 조사됐습니다.

이 보고를 기반으로 2008년 초 환경세 입법에 대한 연구를 했고, 2010년 7월에 환경세 징수 방안에 대한 입법 초안이 나왔으며, 2013년도에 이를 시행하기 위한 초보적 로드맵이 확정된 바 있으나, 아직도 진행 중입니다. 중국 정책과 법률의 제정 역사를 보면 알 수 있듯 어떤 정책을 도입할 때 시범지역을 선정한 뒤 전국으로 확대 도입하는 경우가 많아 중국 학계에서는 환경세 또한 환경오염 강서성(江西省), 호남성(湖南省), 호북성(湖北省) 등을 환경세부과 시범지역으로 우선 확정하고, 그 진행도에 따라 법률이 제정되지 않을까 추정하고 있습니다.

2. 환경세 입법의 장애요소

1) 과세범위와 대상

중국의 경우 예로, 에너지 구조에서 메탄이 차지하는 비중이 가장 크고 이산화탄소 배출량의 대부분이 메탄소비에 의한 것이므로 메탄은 일차적으로 그 대상이 될 것입니다. 이는 메탄을 사용해 에너지를 얻는 생산자들에게 생산비용 증가를 야기하므로, 그에 대한 과세저항이 강할 것으로 예상됩니다. 이처럼 과세범위 대상을 어디까지 포함시키느냐에 따라서 환경세 입법의 주요한 장애요소가 될 것입니다.

2) 납세자

중국 현행법상 예로, 석유에 대한 소비세 및 메탄, 석유, 천연가스에 대한 자원세 모두 생산단계에서 과세가 이루어지고 있습니다. 이를 바탕으로 재정과학연구소는 환경세의 효과적인 징수와 세금징수 및 관리에 드는 비용을 줄이기 위해 소비단계가 아닌 생산단계에서 세금을 징수하는 방법을 건의하고 있고, 세목(수질오염세, 대기오염세, 폐기물세, 소음세)에 따라 직접적인 납세자는 회사, 기타 경제조직, 개인사업자이나, 소음세의 경우 개인에게도 징수할 것인지에 대해 학계에서는 찬반론으로 대립되는 상태입니다.

3) 과세표준

선진국과 비교할 때 실제 배출되는 이산화탄소량을 측정하고 감시할 수 있는 능력이 구비돼 있지 않은 중국 세금징수기관의 현실을 고려할 때, 환경세, 특히 대기오염세 도입 시 이산화탄소 실제배출량이 아니라 추산배출량(연료의 탄소함유량과 소모된 연료의 총량)에 따라 세금을 계산하는 방법을 선택하는 것이 효율적일 것으로 판단되나 이 또한 쉽지 않습니다. 다른 세목의 수질오염세, 폐기물세, 소음세를 측정하고 감시할 수 있는 능력도 한계를 보이고 있고 이에 대한 과세표준에 대한 논의가 원만하게 진행되지 않고 있습니다.

4) 세율

중국의 사회, 경제적 발전단계를 고려해 볼 때, 해당 세율은 납세자가 이산화탄소 배출을 억제하도록 독려할 수 있는 범위이면서, 동시에 중국산업의 국제경쟁력 및 저소득자의 생활수준에 과도하게 영향을 미치지 않는 범위 내에서 설정될 것입니다. 또한, 단기간 내에는 낮은 세율을 선택해 경제에 미치게 될 환경세의 부작용과 조세저항을 줄인 다음 점차적으로 세율을 높여 나갈 것으로 예상됩니다. 단, 중국의 입법 예를 볼 때 지역별 급수와 이산화탄소 배출량에 따라 정액세율 형식을 채택할 것으로 예상되나 이러한 계획기준은 에너지의 가격상황을 고려해야 하기 때문에 현재 단계에서 세율을 어떻게 잡아야 할지 확정하지 못하는 실정입니다.

5) 환경세 세입의 사용

재정과학연구소는 중국의 재정관리 강화 차원에서 환경세의 세입은 예산관리에 포함시켜 다른 세수세입과 함께 사용 및 관리하는 것이 필요하다고 보고 있습니다. 또한 중국의 경제발전 수준이 아직 낮은 것을 감안해 에너지 절약과 배출량 감소에 필요한 자금이 부족한 실정이기 때문에 환경세 세입을 에너지 절약과 환경보호를 위해 합리적으로 지출해야 할 것이나 이에 대한 견해도 부처별로 첨예하게 다릅니다.

6) 기업의 경쟁력

환경세 도입의 가장 큰 장애물은 기업의 경쟁력 약화입니다. 이 제도의 도입이 기업의 경쟁력 약화를 우려한 산업계의 강력한 반발로 5년간 연기된 것만 보더라도 환경세 도입 시 기업의 경쟁력 약화에 대한 우려를 불식시키는 것이 가장 중요한 과제임을 알 수 있습니다.

환경세의 도입이 친환경기술의 개발을 촉진시키는 경우 장기적으로는 경제성장에 기여할 수도 있으나 단기적으로는 기업의 추가비용이 증가해 경쟁력에 부정적 효과를 미칠 가능성이 큽니다. 이로 인해 환경세 도입으로 인해 경쟁력이 취약해질 우려가 있는 산업부문에 대해 환경세 도입 초기 세부담 경감조치를 해 적응할 수 있는 기간만을 한시적으로 적용해야 할 것인지 그 산업부문은 어디까지 포함시켜야 하는 것인지 다른 부문과의 형평성 문제를 어떻게 해결할 것인지 등에 대한 명확한 해결방안을 찾지 못했습니다.

7) 국세와 지방세의 문제

환경세를 도입할 경우 국세로 할 것인지 지방세로 할 것인지도 중요한 문제입니다. 환경문제는 단일도시의 문제가 아니라 지역 전체의 문제이므로 그 관리를 위해 그리고 선진국의 녹색장벽을 준비하고 추진하기 위해서는 전국적으로 통일된 제도와 틀을 갖추는 것이 필요하므로 환경세를 국세로 하되, 지방정부의 활동을 지원하기 위해 세수의 일정 비율을 지방으로 배분해야 한다는 주장과 대부분의 세수는 지방에서 환경보호를 위해 사용하고 일부를 중앙정부에 지급해야 한다는 주장들이 나오고 있습니다.

3. 결론

중국은 온실가스 최대 배출국가로 온실가스 감축 및 환경문제에 대응하기 위한 자발적이고 책임 있는 역할분담에 대한 국제사회의 강한 압력을 받고 있습니다. 또한 중국도 기후변화에 취약한 국내 기후체제로 인해 환경오염방지 및 관리에 대한 중요성과 필요성을 더욱 강하게 인식하고 있으며, 이를 위한 제도 마련을 하고 있습니다. 하지만 중국의 세제(오염물배출부과금제도, 자원세, 소비세, 차량선박세 등) 시스템의 취약으로 인해 환경세가 다른 국가들과 같이 분리되거나 독립돼 있지는 않았습니다.

그래서 중국은 환경적 기능을 보다 효율적으로 수행하기 위한 목적으로 환경세를 제정하고자 하나, 위에서 언급한 과세범위와 대상, 납세자, 과세표준, 세율, 환경세 세입의 사용, 기업의 경쟁력, 국세와 지방세의 문제 등에 대한 입법적 한계를 안고 있는 것도 현실적인 문제로 남아 있습니다.

위 문제들에 대해 광범위한 규정만을 두고, 실무적으로 중국 소관부처 및 그 담당기관 내부 업무지침에 의한 해석에 의해 실시되는 제도로 이행이 된다면 적지 않은 기업이 곤란에 빠질 수 있을 것으로 예상되는 바, 현재 중국의 많은 기업처럼 정책과 법률을 토대로 한 관련 학계, 기관 등과의 세미나 등을 통해 적극적인 대책 마련이 필요할 것으로 판단됩니다.

※ 이 원고는 외부 글로벌 지역전문가가 작성한 정보로 KOTRA의 공식 의견이 아님을 알려드립니다.